Le assunzioni
Quale logico corollario delle affermazioni sopra riportate deriva che - anche in attesa delle decisioni sulle eventuali rideterminazioni degli organici - le Camere di commercio (alle quali comunque non si applica, si ribadisce, la definizione automatica degli stessi alla scadenza del 30 aprile) possono comunque dare corso alle assunzioni programmate nel 2004, ove esse rientrino nel contingente ammesso dal decreto 2004 e siano da considerarsi in atto (nel senso sopra proposto) alla data del 30 novembre 2004, ovvero alle procedure di mobilità avviate al 1° gennaio 2005; questo anche perché si tratta di acquisizioni di personale che non rientrano, ovviamente, nella pianificazione annuale 2005 (quella, appunto, da considerare al momento congelata).
Quanto alle nuove assunzioni afferenti l'annualità 2005, occorre tener presenti gli elementi fondanti della disciplina relativa, che possono riassumersi come segue:
-la formulazione dei commi 95 e 96, da una parte, e 98, dall'altra, sembra determinare un effetto di tendenziale avvicinamento tra le Amministrazioni (Stato e Parastato, per intendersi) fino ad oggi destinatarie di previsioni immediatamente precettive ed applicabili e le altre, espressione del mondo delle autonomie (regionali e locali, cui si aggiungono da qualche anno le autonomie funzionali Camere di commercio e loro Unione), per le quali è stato invece affidato ad uno specifico provvedimento normativo (d.p.c.m., da emanare previo accordo Governo - rappresentanze delle autonomie territoriali in sede di Conferenza unificata; d.m. per le Camere di commercio, da emanare ad opera del Ministero delle attività produttive, previa intesa con Dipartimento Funzione Pubblica e Ministero dell'economia) il compito di tradurre dette previsioni generali in regole direttamente applicabili per tali plessi di Amministrazioni.
La formulazione della finanziaria 2005, pur mantenendo distinte le suddette realtà, approda ad un risultato nella sostanza diverso dai precedenti.
Su tale scelta ha influito, come ricordato in apertura, la sentenza n° 390/04 della Corte
Costituzionale.
Con tale decisione, è noto, sono state giudicate incostituzionali le disposizioni contenute nelle leggi finanziarie 2003 e 2004 - che hanno limitato entro un tetto massimo le assunzioni che potevano essere effettuate da Regioni e da comuni e province in regola con il patto di stabilità interno.
I giudici hanno, dunque, ritenuto lesiva dell'autonomia, costituzionalmente garantita, di tali enti una previsione specifica e puntuale sull'entità massima delle assunzioni da poter compiere (in percentuale, si ricorderà, sulle cessazioni dal servizio pregresse), sia pure determinata in concreto con l'intermediazione di un d.p.c.m. che tenesse conto della volontà delle rappresentanze di tali enti.
Avendo, comunque, la Consulta giudicato - in via incidentale - ammissibili soluzioni legislative che invece si limitassero a prescrivere criteri o a stabilire obiettivi (citando tra questi ultimi, ad es., il contenimento della spesa pubblica), il comma 98 definisce, appunto, per Regioni ed enti locali - oltre che per le Camere di commercio - un risultato da assicurare attraverso il contenimento (non predeterminato, questa volta, nei numeri) del ricorso alle assunzioni.
Tale risultato è individuato nel raggiungimento di un tetto minimo di risparmi di spesa legati al turnover (risparmi desumibili dal raffronto tra oneri per il personale dell'anno precedente e quelli dell'anno da monitorare, tetto fissato in valori di euro crescenti per ciascuno degli anni coperti dalla previsione - 2005-2007- ed a regime dal 2008).
Così disponendo, pertanto, il legislatore sposta l'attenzione da una dimensione meramente quantitativa - gestita, al proprio interno, da ciascuno degli enti costituenti il complesso, rispettivamente, delle Regioni, dei Comuni e delle Province e degli enti del SSN - ad una più strettamente finanziaria, che ha riguardo all'insieme dei complessi di enti sopra detti, la cui condotta ''virtuosa'' (sotto il profilo, appunto, del governo del turnover) consente agli stessi, attraverso i risparmi che ne derivano, di concorrere al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica (incipit del comma 98, anch'esso presente nelle versioni precedenti sottoposte al vaglio della Corte e da questa ritenuto conforme alla Costituzione nella decisione n° 390 di cui sopra).
Dimensione finanziaria che è la versione speculare di quella che presiede alla disciplina per le amministrazioni e gli enti di cui al comma 95, per i quali il tetto massimo previsto, in milioni di euro, rappresenta la crescita complessiva della spesa per effetto di nuove assunzioni (e non, come per gli altri, il risparmio derivante dal saldo negativo tra nuove acquisizioni e cessazioni intervenute).
Per le Camere di commercio, il cui decreto di riferimento è chiamato a dettare criteri e limiti per le assunzioni ''nel rispetto delle previsioni di cui al presente comma'' (comma 98, ultimo periodo), la disciplina che si andrà a dettare dovrà, dunque, tener conto dei seguenti profili interpretativi:
1. se il parametro al quale commisurare il limite del reclutamento possibile all'esterno sia di ordine finanziario (come espressamente previsto per il sistema della autonomie dal comma in esame) o se la dimensione finanziaria possa tradursi in una di ordine quantitativo (assunzioni possibili in una percentuale del turnover dell'anno precedente);
2. se il parametro, individuato tra le alternative di cui sub 1, debba operare per l'insieme
delle Camere o per ciascuna di esse.
Completano le linee generali della manovra sulle assunzioni:
-il restringimento delle fattispecie il cui verificarsi dà titolo alla possibilità di effettuare assunzioni pur in presenza dei vincoli posti dalla legge; accanto al personale appartenente alle c.d. categorie protette (anche se per quest'ultimo potrebbe determinarsi una temporanea inibizione in attesa della rideterminazione degli organici, secondo quanto più sopra visto) ed a quello interessato dai processi di mobilità tra enti (anche di comparti diversi), infatti, non figura più - tra le unità da poter assumere in deroga ai divieti - il personale chiamato a ricoprire una posizione professionale non fungibile all'interno ed alla quale corrisponda l'unicità del posto in organico;
-sul contingente di unità che possono assumersi in corso d'anno incidono (nel senso che, ove si verifichino, determinano una riduzione di tale contingente) due fattispecie:
1. l'assenso alla prosecuzione dell'attività lavorativa oltre il limite d'età previsto dal rispettivo ordinamento per il collocamento a riposo e fino al raggiungimento dei settanta anni d'età (comma 99), assenso concesso dall'ente a seguito di apposita istanza presentata dall'interessato ed in ossequio alle modalità ed alle indicazioni di cui alla circolare Dipartimento Funzione Pubblica n° 5/04 ed alla circolare Inpdap n° 69 del 24.12.2004 2(la prima delle due, in verità, ritiene che tale assenso spieghi effetti anche per le situazioni maturate nel corso del 2004 e, quindi, finisce per determinare ripercussioni sulle eventuali assunzioni ex d.m. 23.11. 2004 - consentite a valere sull'annualità 2004 e non ancora effettuate al 1.1.2005 - qualora, appunto, nell'anno appena trascorso sia stato consentito a qualche dipendente di continuare il proprio lavoro oltre i limiti d'età anagrafica esistenti e fino al settantesimo anno); ciò sta a significare che il trattenimento in servizio, che fosse eventualmente disposto in corso d'anno in favore di propri dipendenti, non comportando un risparmio di spesa sul fronte delle uscite abbatte, per così dire, dell'ammontare equivalente al costo delle unità, che vengono così mantenute sul posto di lavoro, le disponibilità finanziarie per nuovi reclutamenti (in entrata, quindi), poiché concorre anch'esso a determinare il saldo tra uscite ed entrate che dovrà attestarsi sui valori assoluti previsti dalla legge finanziaria (comma 98); se, il parametro fosse, invece, di ordine quantitativo, il trattenimento sarà possibile solo ove rientri nel numero delle assunzioni autorizzate dal decreto di riferimento;
2. la conversione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato di taluno dei contratti di formazione e lavoro di cui all'art. 34, co. 18, l. n° 289/02 (quelli scaduti negli anni 2002 e/o 2003), rispetto ai quali vi sia stata a suo tempo l'espressione concreta, da parte dell'ente, della volontà di procedere ad una tale stabilizzazione; la l. n° 311 conferma ancora una volta la proroga di tali rapporti al 31 dicembre dell'anno in corso (qualora, ovviamente, a tale conversione non si proceda entro tale data sfruttando le opportunità concesse dai decreti di cui ai più volte detti commi 96 e 98); anche le risorse finanziarie necessarie per il pagamento di rapporti di lavoro frutto di tali conversioni incidono, dunque, a seconda - si ripete - del parametro che sarà scelto, sulle disponibilità per ulteriori reclutamenti2 si veda anche la recente circolare INPS n° 53/05 ovvero impongono maggiori risparmi - e, quindi, riduzioni di spazi per tali reclutamenti - per mantenere l'obiettivo di riduzione della spesa;
-l'onerosità del processo decisionale che gli Enti devono affrontare prima di poter determinare gli spazi operativi disponibili per il reclutamento trova una (parziale) compensazione nell'opportunità di poter utilizzare - concluso il processo selettivo - graduatorie concorsuali già approvate dagli stessi, graduatorie che a tale scopo (ed in coerenza con l'orizzonte temporale 2005-07 preso a riferimento dalla disciplina in materia) vedono prorogati di un triennio i rispettivi termini di validità (comma 100, primo periodo; in precedenza la proroga aveva durata annuale).
L'opportunità in commento, già presente da qualche anno nell'ordinamento, acquista nella fase attuale una prospettiva diversa, sotto il profilo del governo della variabile temporale nell'acquisizione di personale; si consideri, infatti, che la copertura - sempre, s'intende, in base alle limitazioni finanziarie e/o numeriche fin qui esaminate - di carenze in organico tramite scorrimento di graduatoria non soggiace (in tal senso i pareri resi dal Dipartimento Funzione Pubblica) all'obbligo ed al conseguente iter previsti dall'art. 34-bis del d. lgs. n° 165/01 (comunicazione della volontà di dare avvio al concorso alle strutture provinciali di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 34 stesso decreto e, tramite queste, al
Dipartimento della Funzione Pubblica, affinché tali soggetti possano verificare l'eventuale sussistenza di personale in esubero da ricollocare; il tutto entro il termine massimo di 60 giorni).
-per quanto attiene al reclutamento a termine, ovvero al ricorso a convenzioni o a contratti co.co.co., recuperando la terminologia usualmente adottata per individuare il comparto pubblico (dato dal riferimento agli artt. 1, co. 2, e 70, co. 4, d. lgs. n° 165/01) ed abbandonata quest'anno per le assunzioni in pianta stabile, il comma 116 afferma il generale principio del contenimento del ricorso a tali tipologie flessibili di lavoro, confermando (quale limite entro il quale contenere le nuove attivazioni per l'anno in corso) il riferimento al dato - ormai storicizzato, si può dire - della spesa sostenuta nel triennio 1999-2001 per le stesse finalità (tra loro, peraltro, anche cumulabili, come già chiarito dal Dipartimento Funzione Pubblica, e, quindi, utilizzabili - per il calcolo della spesa ammessa - anche per una sola delle tipologie previste dalla legge); il dato medio, comunque, può essere utilizzato nella sua interezza e non più entro un limite percentuale (90%), come negli anni precedenti; resta comunque ferma - per i rapporti di co.co.co. che si intendessero costituire - la verifica dei presupposti e del contenuto sostanziale di tale attivazione, alla luce della circolare Dipartimento Funzione Pubblica n° 4/04, delle precisazioni di cui al comma 42 della stessa legge finanziaria 2005 e dei relativi
chiarimenti offerti dalle linee di indirizzo approvate dalla sezioni riunite della Corte dei conti nell'adunanza del 15.2.2005 e della circolare Dipartimento Funzione Pubblica prot. 10558/05 del 15.3.2005Alcuni aspetti problematici Fin qui gli elementi di riflessione derivanti dalla ricognizione sul complesso delle norme in esame.
Le variabili e le circostanze di fatto, alle quali si faceva cenno in apertura del presente articolo e che hanno inciso su modalità e tempi di perfezionamento di alcuni passaggi della manovra finanziaria sul punto, lasciano però sul terreno, per così dire, alcune questioni interpretative, di rilievo spesso non secondario.
a) il ruolo della mobilità. La prima attiene al ruolo che rivestono i trasferimenti per mobilità, in termini di opportunità per gli enti nel panorama di vincoli e deroghe di cui è intessuta la l. n° 311.
Di riferimenti alla mobilità c'è traccia in diversi punti di quest'ultima, e precisamente:
a) al comma 47, laddove si afferma - con una previsione dal contenuto tipicamente programmatorio - che le limitazioni alla possibilità di assumere a tempo indeterminato trovano una ''compensazione'' - per gli enti che ad esse sono soggetti - nella facoltà di ricorrere, appunto, a trasferimenti per mobilità anche se gli enti stessi risultano collocati in comparti diversi; la disposizione, dunque, ricomprende - quanto al 2005 - amministrazioni ed enti di cui ai commi 95 e 98 (con esclusione, sembrerebbe, in quanto non soggette a precise limitazioni in tal senso, ma solo ad un indirizzo, di quelle indicate nel comma 102, che non potrebbero, quindi, né cedere, né acquisire unità a tale titolo).
b) al comma 95, il cui ultimo periodo dispone l'ammissibilità, in ogni caso, del ricorso alle procedure di mobilità, anche intercompartimentale;
c) al comma 96, in cui si contempla il ''previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità'', a carico dei soggetti di cui al comma 95, nel momento stesso in cui si afferma per essi la possibilità di un tetto finanziario massimo entro il quale mantenere le assunzioni in deroga;
d) al comma 98, all'interno del quale viene precisato, per Regioni ed autonomie locali, che i decreti del Presidente del Consiglio stabiliscono criteri e limiti per le assunzioni per
il triennio 2005-2007 ''previa attivazione delle procedure di mobilità'';
e) al comma 103, laddove si stabilisce che a regime - dal 2008, quindi - le amministrazioni e gli enti pubblici (diversi da regioni, autonomie locali, Camere di commercio ed Unioncamere, per i quali tale decorrenza a regime risulta coperta sempre all'interno del comma 1698) potranno effettuare assunzioni ''previo esperimento delle procedure di mobilità''.Per comprendere il senso di tali scelte, appare utile un confronto con le leggi finanziarie dei due anni precedenti (l. n° 289/02 e l. n° 350/03), che pure si sono occupate dell'istituto.
In modo del tutto analogo tra di esse, le due leggi contengono espressioni quali:
− il ''previo esperimento delle procedure di mobilità'' da parte di Amministrazioni ed enti di fatto coincidenti con quelli dell'attuale comma 96, esperimento previsto all'atto della fissazione del contingente annuale di spesa entro il quale mantenere le assunzioni in deroga (art. 34, co. 5, l. n° 289, art. 3, co. 54, l. 350);
− il ''fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilità'', riferito a Regioni, autonomie locali (i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti), affermato all'atto della definizione dell'iter che porta alla fissazione di criteri e limiti per le assunzioni in ciascuno degli anni 2002 e 2003 (art. 34, co. 11, l. n° 289 ed art. 3, co. 60, l. n° 350).
Dalla ricostruzione del quadro normativo sopra esposta si ricavano una serie di conseguenze, con alcuni dubbi, che si elencano di seguito:
-in via generale ed in continuità con il favore mostrato verso l'istituto dalle manovre finanziarie degli ultimi anni, è sempre possibile acquisire personale a seguito di procedure di mobilità volontaria, anche tra enti di comparti diversi, ed al di fuori dei vincoli assoluti o dei limiti parziali previsti per la copertura di carenze in organico (comma 95, ultimo periodo, l. n° 311),
-a partire dalla presente annualità, peraltro, la condizione per imbastire tali procedure è che entrambe le Amministrazioni - di provenienza e di destinazione - siano soggette a limitazioni della propria capacità di reclutare personale (comma 47);
-sempre a decorrere dal 2005, altra condizione da verificare - per le Amministrazioni diverse da quelle autonome locali - è che tale forma di acquisizione di personale avvenga nel rispetto delle disposizioni in materia di dotazioni organiche; in ragione della
peculiare disciplina sugli organici, più sopra analizzata, questo comporta che dare corso a procedure di mobilità volontaria - diverse, quindi, da quelle, più sopra dette, in itinere al 1° gennaio 2005 e in astratto possibili al di fuori dei vincoli di legge sul reclutamento - durante il 2005 diventa praticabile solo una volta che siano state ridefinite le dotazioni organiche; una ricostruzione più possibilista porta a concludere che comunque il favor per tale forma di riallocazione dei dipendenti all'interno del comparto pubblico sia sempre possibile, con l'unica accortezza di scontare, per così dire, in questa operazione l'impatto di possibili riduzioni di organico (che andranno, quindi, a toccare posti vacanti),imponendo, quindi, di gestire questa eventuale operazione mantenendosi al di sotto del numero di tali carenze;
-una volta disponibili le regole entro le quali esercitare le possibili opzioni di reclutamento (disponibilità che si determina una volta emanato il decreto previsto nel comma 98 e definita la programmazione dei fabbisogni), tali opzioni vanno esercitate in rapporto con la mobilità:
a. da parte delle autonomie territoriali e degli enti di cui comma 98 (Camere di commercio incluse), esercitando il proprio autonomo potere di attivare le procedure di copertura delle carenze di organico (si ripete, risultanti dalla ridefinizione dello stesso e secondo le indicazioni derivanti dalla programmazione dei fabbisogni) nei limiti che il d.p.c.m. o il d.m. consentirà, una volta offerta agli organi di controllo (collegio dei revisori, ovvero nuclei di valutazione) congrua motivazione di aver attivato senza esito il ricorso alla mobilità; questo sul presupposto, evidentemente, che i risparmi di spesa verso cui deve tendere l'insieme di tali enti (e complessivamente quantificati per anno in detto comma 98) si conseguono anche considerando neutri - per così dire - ai fini del saldo finale i costi che si sosterranno per le unità in tal modo acquisite (è in ragione di tale neutralità., del resto, che fino ad oggi la mobilità in generale - risolvendosi, per così dire, in una mera traslazione di costi dentro il comparto pubblico, e non in un aggravio degli stessi - è stata considerata una fattispecie di copertura di posti fuori da divieti e/o limiti). Ciò, quindi, determina la consapevole assunzione di responsabilità, all'interno di tali complessi di enti, nel considerare non adeguate alle proprie esigenze le candidature di mobilità disponibili (all'esito o meno di procedure promosse in tal senso), scegliendo, pertanto, la strada del reclutamento ex novo.
b) la sorte dei concorsi interni
Altro argomento sul quale la riflessione è da considerarsi aperta attiene alla posizione che hanno i concorsi interni, progressioni o sviluppi verticali che dir si voglia, nel mutato quadro di regole predisposto dalla l. n° 311.
Si tratta, in altri termini, di comprendere se l'aver individuato - da parte di tale legge - un obiettivo generale all'azione degli enti (non solo centrali e nazionali, ma anche locali) in questo ambito, vale a dire contenere la crescita delle spese o ridurle rispetto al passato nella gestione del turnover, imponga di apprezzare sotto una luce diversa la questione dell'inclusione o meno - nei limiti finanziari suddetti - dei costi legati agli avanzamenti di livello del personale già inserito negli organici degli enti (per la parte, naturalmente, legata all'incremento di tali costi), a seguito di procedure selettive che lo riguardano in via esclusiva.
In questo contesto, infatti, la questione se le progressioni di categoria debbano intendersi quali ''assunzioni'', ai fini che qui interessano, risulta configurabile meno agevolmente di quanto non sia finora avvenuto.
Ed infatti, nel vigore delle leggi finanziarie 2002 e 2003 si registrano prese di posizione
- da parte dei giudici amministrativi - più tranquillizzanti, per così dire, nelle
argomentazioni adottate 3 e, tutto sommato, indifferenti rispetto alla soluzione generale
del problema del quale si sta ragionando (se trattasi o meno, in questi casi, di assunzione in senso tecnico).
La vicenda corre ora, invece, il rischio di trasferire su di un piano, senz'altro importante
ma comunque circoscritto a paragone della rilevanza sostanziale dell'argomento, una
questione che in questi ultimi tempi sta assumendo un ruolo decisivo sotto il più generale profilo della compiutezza o meno del processo di assimilazione con il settore privato delle regole che presidiano alla gestione dei rapporti di lavoro nelle PP.AA., secondo le intenzioni della riforma del 1993.
E' noto a tutti, infatti, il deciso mutamento di indirizzo fatto registrare dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione chiamata in questi anni a dirimere - in sede di regolamento di giurisdizione e, quindi, con la forza tipica che deriva da decisioni, come quelle pronunciate in tale sede, a Sezioni Unite, sotto il profilo delle argomentazioni utili per orientare comportamenti futuri - conflitti di vedute su quale fosse, tra quello ordinario ed amministrativo, il giudice fornito della cognizione sulle controversie di lavoro nel settore pubblico.
In una prima fase - non aderendo all'orientamento dei giudici amministrativi, inclini a far rientrare anche le selezioni interne nelle ''procedure concorsuali'' per le quali la riforma del '93 confermava il loro potere cognitivo - il fondamento della giurisdizione della magistratura ordinaria è stato basato dai Supremi giudici sull'assunto che un passaggio di categoria rappresenta una delle vicende modificative di un rapporto di lavoro già instaurato e che possono verificarsi durante il suo corso; come tali, assegnate alla conoscenza del giudice ordinario ancorché entri in gioco una selezione di tipo concorsuale, in quanto volta non già ad assumere (ed a costituire, quindi, un rapporto di lavoro, quali quelle avute espressamente in considerazione dal legislatore delegato del '93 e confermate nel T.U. del 2001, art. 63, comma 4), quanto piuttosto a determinare, per così dire, una ''promozione'' di personale già assunto.
3 (si veda, ad es., Cons. St., sez. I, parere n° 1849 del 3.7.2002, che ha affermato l'inclusione nel c.d. blocco di tutte le ipotesi di assunzioni o. comunque, di accesso formalizzate in uno specifico contratto individuale, anche se esso riguardi vincitori già
dipendenti della stessa P.A.; oppure TAR Molise n° 697 del 1° ottobre 2003, per il quale sono da considerare incluse nel divieto di assunzione quelle fattispecie che comportino un aggravio di spesa, in termini di cassa, a carico dell'ente che vi procede, escludendo che ciò avvenisse nel caso in cui il passaggio di livello determini - tra assegni ad personam ed altro - una sostanziale invarianza del trattamento economico.
A seguito, poi, delle sentenze della Corte Costituzionale succedutesi dal '99 in poi, con un culmine registratosi durante l'anno 2002 (la sequenza di decisioni sul medesimo tema in breve tempo, nel corso di tale annualità, è stata davvero inusuale), le SS.UU., tornate sull'argomento, hanno maturato un diverso convincimento, affermando la sussistenza di procedure concorsuali per l'assunzione (nel senso voluto dal legislatore all'atto del riparto di materie di cui più sopra ed ora consacrato nell'art. 63, co. 4, d. lgs. n° 165 già detto) e, quindi, la riserva alla giurisdizione amministrativa non soltanto nel caso in cui, attraverso tali procedure, vengono immessi nell'organizzazione amministrativa soggetti prima ad essa estranei, ma in qualunque ipotesi si proceda in modo selettivo alla copertura di posti vacanti (e, quindi, anche nel caso in cui tali modalità selettive coinvolgono esclusivamente candidati di provenienza interna, già legati, dunque, da un rapporto di lavoro con l'ente).
A far segnare tale cambio di prospettiva è stata la sentenza n° 15403/03, cui hanno fatto seguito altre decisioni in senso concorde, sempre a SS.UU. (da ultimo, la n° 3948/04).
Peraltro, la vicenda si è sviluppata secondo passaggi che inducono a giudicarla lungi dall'essere conclusa, nel senso di considerare anche gli sviluppi verticali sempre e comunque come ''assunzioni'' nel senso tecnico del termine e, quindi, suscettibili di rilevare ai fini dei conteggi imposti dalla legge finanziaria per individuare il tetto entro il quale gestire le disponibilità concesse rispetto ai vincoli.4
4 Pur nel progressivo consolidamento dell'indirizzo giurisprudenziale ora illustrato,
permangono, infatti, talune perplessità di fondo da parte della dottrina, perplessità
rispetto alle quali nelle decisioni dei giudici non si rinvengono argomentazioni esaustive
per un loro superamento e che possono così riassumersi:
− in coerenza con l'introduzione di regole privatistiche nella gestione dei rapporti di
lavoro (artt. 2 e 5 d. lgs. n° 165/01) risulta meno agevole sostenere ''l'universale''
operatività della regola del concorso pubblico (accettabile, invece, nel contesto di regole antecedente all'affermazione dell'istituto delle progressioni interne, avvenuta con i contratti collettivi della stagione 1999-2000), in quanto in parte derogata dalla legge (art. 52 d. lgs. n° 165 cit.) e, appunto, dai contratti collettivi;
− la posizione della Corte Costituzionale non può essere letta come univocamente contraria ad una misurata ed equilibrata gestione di ''avanzamenti in carriera'' del personale pubblico, in quanto le decisioni di segno negativo del giudice costituzionale hanno avuto riguardo a fattispecie quanto mai ''devianti'' rispetto alle regole generali, poiché i transiti nei livelli superiori non erano - in tali fattispecie - conseguenza di verifiche selettive (quanto, piuttosto, di reinquadramenti automatici) né, comunque, risultavano posti in equilibrata composizione - quanto ai canali, per così dire, di copertura delle carenze in organico - con i pubblici concorsi, poiché gli accessi dall'interno investivano tutti (o quasi) i posti disponibili. Di qui la presa di posizione della Corte, che ha inteso evitare che, attraverso un'applicazione disinvolta di tali istituti, si riproducesse - in forma surrettizia - il vecchio sistema delle carriere, abbandonato agli inizi degli anni '80 del secolo trascorso. Circostanza, questa, che potrebbe portare a ritenere non coinvolta nelle censure della Consulta (e di conseguenza, quel che qui rileva, estranee ai ragionamenti della Cassazione che su tali censure si fondano) procedure di selezione interna improntate ad una valutazione dei candidati rigorosa ed attenta ad aderire appieno allo spirito dal quale ha preso le mosse l'affermazione - a livello contrattuale - del ricorso ad esse in parallelo al pubblico concorso;
− la stessa giurisprudenza della Cassazione risulta di non agevole utilizzo per risolvere i problemi concreti che si pongono negli enti, in quanto le fattispecie esaminate e le
espressioni utilizzate per qualificarle (passaggio di livello, di area, di qualifica o di
categoria) non sono identiche nei diversi 20Tutto questo per rappresentare la preoccupazione che le riflessioni, che possono venire in
campo in ordine alla presente questione, tendano a definire i contorni del possibile impatto delle progressioni interne sulle previsioni della finanziaria 2005 attraverso la
qualificazione giuridica delle stesse.5
L'auspicio, in altri termini, è quello di evitare che si debbano, per forza di cose, assumere posizioni interpretative che potrebbero incidere in modo improprio su di un percorso di riflessione che, come detto, ha ancora alcuni aspetti da approfondire prima di potersi dire completato e che, soprattutto, chiama in causa l'esatto confine tra moduli pubblicistici e regole di autonomia privata nella gestione delle risorse umane.
Ed allora, il richiamo, forte, delle Amministrazioni pubbliche sul governo dei processi di spesa del personale, per la parte che dipende dall'avanzamento di livello di già dipendenti, più che essere motivato dal carattere o meno di nuove assunzioni che anche le progressioni interne potrebbero avere, può passare adeguatamente attraverso letture delle dimensioni macro degli indicatori di spesa (tra i quali quello legato al costo del personale nel suo complesso), del loro impatto sui processi decisionali autonomi degli enti, sui tagli all'organico e, soprattutto, su due variabili comunque fondamentali in proposito, quali:
− la seria programmazione dei fabbisogni e la consapevole scelta di quale possa essere, tra quelle disponibili (quindi, dall'esterno, ove si possa, e dall'interno), la migliore modalità di reperimento delle risorse umane destinate a coprire ognuna delle tipologie di esigenze evidenziate in detta programmazione;
− il nesso stringente, e che va sempre mantenuto tale, tra opportunità per l'Ente di dotarsi di risorse umane nuove ed aggiuntive ed opportunità di sviluppo professionale per le figure già disponibili: le une non possono andare disgiunte dalle altre e per entrambe (come ha insegnato la Corte comparti, per cui si arriverebbe a soluzioni differenziate per vicende sostanzialmente
simili o, quel che è peggio, ad eguali regole per casi differenti.
Curioso è, poi, il fatto che tali dubbi abbiano trovato una sponda sensibile nella magistratura amministrativa (si vedano, ad es., TAR Liguria, sez. II, 8.5.2004 n° 706 e, soprattutto, TAR Lombardia, sez. I, 22.4.2004), la quale - dopo aver sostenuto, nei primi anni del cambio di giurisdizione, il mantenimento della propria sfera di conoscenza anche sulle selezioni interne, in quanto da ritenere ''concorsi'' in base alla ripartizione ex art. 63, comma 4, già detto - rivela adesso orientamenti che mutuano le affermazioni della Cassazione ''della prima ora'', per declinare il proprio potere a conoscere le vicende giudiziali che investono selezioni interne, ponendosi in contrasto - talvolta addirittura dichiarato - con le ultime decisioni della Cassazione sopra indicate.
5 Circostanza, questa, che sta determinando comunque situazioni di crescente incertezza, Portando, infatti, alle estreme conseguenze i ragionamenti dei giudici della Cassazione, infatti, il TAR Lazio, sez. I, con la sentenza n° 12370/04 ha ritenuto affette da nullità clausole di contratti collettivi del personale del comparto ministeri che disciplinano il sistema delle progressioni verticali.
Costituzionale nelle sentenze cui si faceva riferimento in precedenza) vanno garantite identiche opportunità.
6 Con apposita nota informativa, l'ARAN ha di recente richiamato quelle che, a proprio avviso, rappresentano le modalità migliori per assicurare la corretta applicazione dell'istituto della progressione verticale di cui all'art. 4 CCNL 31.3.99, comparto autonomie; si tratta, in sostanza, di assicurare i seguenti passaggi decisionali:
- approvazione della programmazione triennale dei fabbisogni e della relativa attuazione annuale,- individuazione dei posti che possono essere ricoperti mediante selelzioni pubbliche con accesso dall'esterno nell'anno considerato, tenuto conto dei vincoli alle assunzioni posti dalle leggi finanziarie;
- individuazione di un numero di posti (inferiore a quello dei posti destinati all'accesso dall'esterno) riservati alle selezioni interne di cui alla norma contrattuale suddetta;
- espressa e convincente indicazione della scelta dei posti destinati a selezione interna, sulla base degli esclusivi interessi organizzativi dell'ente;
- attivazione delle selezioni interne contestualmente a quelle pubbliche per l'accesso dall'esterno.