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Natura giuridica dei parcheggi pertinenziali. Derogabilità alle disposizioni degli strumenti urbanistici
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a cura della redazione novembre 2010
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La Legge 28 novembre 2005 n. 246 ha innovato profondamente il regime dei parcheggi che devono essere realizzati nelle nuove costruzioni secondo lo standard di un metro quadrato ogni 10 metri cubi di edificato, ai sensi dell’art. 41 sexies della Legge 1150/1942, introdotto dall’art. 18 della Legge 765/1967 e successivamente modificato dall’art. 2 della Legge 122/1989.
L’art. 12, comma 9, della Legge 246/2005, integrando l’art. 41 sexies della Legge 1150/1942, ha eliminato infatti il vincolo pertinenziale e il relativo diritto d’uso che gravava sui parcheggi realizzati nelle nuove costruzioni a favore dei proprietari delle unità immobiliari. Il nuovo comma 2 dell’art. 41 sexies dispone che “gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta nè da diritti d’uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse”. Ciò significa che dalla data di entrata in vigore della Legge di semplificazione 2005, vale a dire dal 16 dicembre 2005 (la legge è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1° dicembre 2005), è possibile cedere liberamente i posti auto, senza l’obbligo di mantenerne il diritto d’uso in favore dei titolari delle unità abitative.
Nonostante ad una prima lettura la norma risulti chiara, sorgono però problemi in relazione all’esatta delimitazione del suo ambito di applicazione e, in particolare, circa il suo rapporto con i parcheggi realizzati prima della data di entrata in vigore della Legge 246/2005.
Si ritiene quindi opportuno approfondire la problematica evidenziando i punti principali. anche alla luce delle varie sentenze intervenute nel corso di questi anni.
1. Poichè la nuova norma modifica l’art. 41 sexies della Legge 1150/1942, è indubbio che la liberalizzazione della commercializzazione riguarda esclusivamente gli spazi a parcheggio realizzati nelle nuove costruzioni secondo lo standard di legge. Non ha quindi subito modifiche il regime dei parcheggi di cui all’art. 9 della Legge 122/1989 (cd. Legge Tognoli) - ossia quelli realizzati, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi, in edifici già esistenti, nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne ad essi o su aree concesse in diritto di superficie dai Comuni - per i quali continua a sussistere un vincolo di pertinenzialità con l’unità immobiliare con la conseguenza che non possono essere ceduti separatamente da quest’ultima.
2. Quanto ai parcheggi realizzati nelle nuove costruzioni in eccedenza allo standard di 1 metro quadrato per ogni 10 metri cubi di edificato, la Cassazione (Sezioni Unite Civili, sentenza n. 12793 del 15 giugno 2005), risolvendo un contrasto giurisprudenziale, aveva già sancito che tali spazi, non sono gravati per legge da alcun vincolo di pertinenzialità e possono essere liberamente alienati a terzi.
3. Dal tenore letterale dell’art. 12, comma 9 Legge 246/2005 risulta altrettanto inequivocabile che si è in presenza di una norma che attiene al regime civilistico della circolazione dei parcheggi e non al regime urbanistico-edilizio, peraltro già disciplinato dal comma 1 dell’art. 41 sexies (che appunto prevede l’obbligo di riservare determinati spazi nelle nuove costruzioni e ne impone la destinazione a parcheggio).
Da ciò deriva che la norma:
a- attiene all’“ordinamento civile”, materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione e non al “governo del territorio”, materia di legislazione concorrente Stato-Regioni e quindi trova applicazione su tutto il territorio nazionale;
b- si applica alle compravendite di posti auto, da realizzare o già realizzati, stipulate dal 16 dicembre 2005 (salvo che anteriormente a questa data sia stato sottoscritto un contratto preliminare nel quale è stato riservato il diritto d’uso a favore del futuro acquirente dell’unità immobiliare).
Come confermato anche nella sentenza 24 febbraio 2006, n. 4264 con la quale la Cassazione si è pronunciata per la prima volta sulla nuova disciplina dei parcheggi privati, si tratta infatti di una norma che ha portata innovativa e non di interpretazione autentica e quindi retroattiva.
A prescindere dall’espresso riferimento nella rubrica o nel testo legislativo, secondo la Cassazione il carattere interpretativo di una disposizione ricorre in presenza di alcuni presupporti che mancano in relazione all’art. 12, comma 9 della Legge di semplificazione 2005 e cioè:
1. incertezza interpretativa circa una norma preesistente
2. consacrazione da parte della giurisprudenza di una delle soluzioni che avrebbero potuto essere adottate.
Per oltre un ventennio infatti la giurisprudenza della Cassazione si era consolidata nel senso che, nel caso di riserva della proprietà degli spazi a parcheggio da parte del costruttore-venditore, sorge per legge a favore degli acquirenti delle unità immobiliari principali un diritto reale d’uso.
La Cassazione, inoltre, sempre con la sentenza 4264/2006 afferma che è “un principio pacifico che le leggi le quali modificano il modo di acquisto dei diritti reali o il contenuto degli stessi non incidono sulle situazioni maturate prima della loro entrata in vigore”. Pertanto “la nuova disciplina è destinata ad operare solo per il futuro, e cioè per le costruzioni non ancora realizzate o per quelle realizzate, ma per le quali non siano iniziate le vendite delle singole unità immobiliari”, non potendo incidere su diritti reali d’uso già sorti in base alla disciplina previgente.
In relazione alle costruzioni e ai relativi parcheggi realizzati prima del 16 dicembre 2005 possono infatti essersi verificate in concreto diverse fattispecie:
a. l’unità immobiliare non è ancora stata venduta dal costruttore
b. l’unità immobiliare è stata venduta dal costruttore unitamente al parcheggio c. l’unità immobiliare è stata venduta separatamente dal parcheggio rimasto in proprietà del costruttore, che nel contratto ha ceduto il diritto d’uso al proprietario dell’unità principale d. l’unità immobiliare è stata venduta separatamente dal parcheggio rimasto in proprietà del costruttore e nel contratto non è stata menzionata la cessione del diritto d’uso al proprietario dell’unità principale e l’unità immobiliare è stata venduta separatamente dal parcheggio rimasto in proprietà del costruttore e nel contratto non è stata menzionata la cessione del diritto d’uso al proprietario dell’unità principale, ma è intervenuta una sentenza passata in giudicato che ha dichiarato l’esistenza di tale diritto.
Nelle fattispecie di cui alle lettere a. e b. non è venuto in essere alcun diritto d’uso e quindi non ci sono problemi di diritti esistenti: il costruttore nel primo caso e il proprietario dell’unità immobiliare nel secondo caso, possono cedere liberamente il parcheggio.
Nelle fattispecie di cui alle lettere c. d. ed e., invece, si è in presenza di un diritto d’uso esplicito o implicito (per la giurisprudenza il diritto d’uso si forma comunque ex lege con la stipula del contratto, anche in assenza di una clausola in tal senso) e quindi il parcheggio può essere alienato solo previo mantenimento del diritto d’uso a favore del proprietario dell’unità immobiliare.
Pertanto in queste ultime fattispecie, in base all’orientamento espresso dalla Cassazione nella sentenza sopra citata, la nuova norma non trova applicazione, poichè altrimenti si avrebbe una espropriazione generalizzata e senza indennizzo di un diritto, con evidenti problemi di costituzionalità.
È evidente che si è in presenza di un doppio regime di commercializzazione dei parcheggi ex art. 41 sexies L. 1150/1942, vincolato o libero, a seconda che prima dell’entrata in vigore della Legge 246/2005 sia sorto o meno un diritto d’uso sugli stessi.
Al riguardo, occorre però sottolineare che l’art. 12, comma 9, della Legge di semplificazione 2005, pur non potendo incidere sui diritti esistenti, sembrerebbe determinare comunque una modifica nel loro regime.
La nuova norma, infatti, liberalizzando la circolazione dei parcheggi, sembrerebbe evidenziare una sorta di rinuncia da parte del legislatore alla loro rilevanza pubblicistica da sempre sottolineata dalla Cassazione, demandando così il soddisfacimento dell’interesse ad evitare l’ingombro delle autovetture parcheggiate nelle pubbliche strade alla sfera degli interessi privatistici.
Da ciò dovrebbe derivare che - a differenza di quanto affermato precedentemente dalla giurisprudenza per la quale il diritto d’uso era indisponibile e quindi irrinunciabile - anche nelle fattispecie in cui sono sorti diritti d’uso sugli spazi a parcheggio, la loro sorte sarebbe rimessa alla volontà dei titolari, che potrebbero rinunciarvi, anche in presenza di una sentenza passata in giudicato, come è possibile fare in generale con i diritti reali di godimento (art. 1350,
comma 1, n. 5 e art. 2643, comma 1, n. 5 del Codice Civile).
Sarebbe così possibile ovviare a questa situazione di permanenza in alcuni casi dei vincoli pertinenziali.
Riteniamo ora opportuno approfondire la natura giuridica dei parcheggi pertinenziali e l'incidenza sul carico urbanistico alla luce della sentenza delTAR Campania-Napoli, sez. II del 23.06.2010 n. 15731.
Il Tar Campania ha precisato che la realizzazione dei parcheggi pertinenziali è possibile, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, solo nel sottosuolo, ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati già esistenti.
Il G.A. evidenzia come, al contrario, per le nuove costruzioni fuori terra, sebbene destinate a parcheggio, debbano essere rispettate le disposizioni dettate dalla strumentazione urbanistica.
Il caso affrontato dal G.A.
La parte ricorrente, proprietaria di un fabbricato già dotato di un ampio garage seminterrato di pertinenza delle unità abitative, chiedeva all’amministrazione comunale la sanatoria per la realizzazione di un altro garage, situato in superficie, trattandosi di opera per la quale il vincolo di pertinenzialità consentirebbe la realizzazione di un parcheggio anche al dì fuori dell’area di sedime del manufatto.
Il Comune rilevava come il fabbricato del ricorrente fosse già dotato di
sufficiente spazio per il parcheggio, in proporzione alle dimensioni, con la
conseguenza che la sanatoria del locale avrebbe legittimato indirettamente la destinazione del seminterrato già assentito ad uso diverso da quello di parcheggio coperto.
Inoltre il Comune legittimava il diniego affermando che il mutamento di
destinazione del locale interrato da autorimessa a garage avrebbe comportato una trasformazione di una superficie accessoria interrata destinata a parcheggio in superficie utile con conseguente aumento di volume non consentito nell’area dove era situato il fabbricato.
Riteniamo opportuno soffermarci
a.sulla normativa cui facevamo cenno in precedenza
b.sulla soluzione accolta dal giudice amministrativo
c.sui casi in cui è possibile derogre agli strumenti urbanistici
d.Conclusioni
a. La normativa
Ai sensi dell’art. 9 della legge 122/1989, i proprietari di immobili possono
realizzare nel sottosuolo degli stessi, ovvero nei locali siti al piano terreno dei abbricati, parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell’uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela delle risorse idriche.
Analoga previsione è contenuta all’interno della legge rdella Regione Campania n. 19 del 2001, il cui art. 6, comma 2, afferma la possibilità di realizzare parcheggi in aree libere, anche non di pertinenza del lotto dove insistono gli edifici, ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al pianterreno degli stessi, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sempre che questo sia preceduto da permesso di costruire non oneroso.b. La soluzione accolta dal giudice amministrativoSecondo giurisprudenza consolidata, l’incremento di volumetria conseguente alla richiesta di mutamento della destinazione d’uso incide sulla qualificazione giuridica dell’intervento come “nuova costruzione”. In effetti, mediante la richiesta di trasformazione di un parcheggio interrato, costituente pertinenza di un fabbricato, in un locale con destinazione diversa, si è in presenza di una trasformazione del bene dal punto di vista edilizio, venendo ad essere mutato il carico urbanistico di zona.
Per utilizzare le parole del giudice amministrativo “se gli spazi per parcheggio di natura pertinenziale e obbligatoria non vanno considerati ai fini del calcolo della volumetria complessiva consentita e della determinazione della superficie coperta, per gli ulteriori parcheggi è possibile introdurre un distinto regime giuridico, in
quanto suscettibili di incrementare il carico urbanistico. In altri termini la
disciplina dei parcheggi aggiuntivi appartiene all’autonomia programmatoria comunale ed è il frutto di una scelta ponderata ai fini dell’ottimale assetto del territorio”.
c. Casi in cui è possibile derogre agli strumenti urbanistici.
Da ciò ne deriva che la deroga agli strumenti urbanistici deve ritenersi consentita solo quando i parcheggi siano realizzati nel sottosuolo o nei locali siti al piano terreno di fabbricati già esistenti, mentre la deroga non è possibile, con la conseguenza che i parcheggi debbono essere realizzati nel rispetto delle disposizioni urbanistiche, se non vengano a ciò adibiti i locali preesistenti siti al piano terra di un fabbricato o se gli stessi non vengano allocati nel sottosuolo dei fabbricati.
d.Conclusioni.
In conclusione, secondo i giudici del Tar Campania, una lettura dell’art. 6, comma 2, della legge regionale 19/2001, che consentisse la realizzazione, in deroga alla normativa vigente in materia urbanistica ed edilizia, di nuovi immobili fuori terra destinati a parcheggio, si porrebbe, infatti, in insanabile contrasto con le numerose disposizioni normative dettate allo scopo di permettere un armonioso ed ordinato sviluppo del territorio e che prevedono il rispetto degli atti di programmazione urbanistica e di regolazione dell’attività edilizia.
Riteniamo ancora opportuno accennare alla problematica afferente il titolo per parcheggi pertinenziali rilasciato a soggetto diverso dai proprietari degli immobili.
Il Consiglio di Stato, sezione IV, con sentenza n. 1842 del 31 marzo 2010, sez. riformando la precedente pronuncia del TAR, ha dichiarato legittimo il titolo dilizio per la realizzazione di parcheggi pertinenziali in deroga alle norme urbanistiche ed edilizie, ai sensi dell'articolo 9 della legge 122/1989, rilasciato ad un soggetto diverso dai proprietari degli immobili per la realizzazione di parcheggi in aree pertinenziali esterne al fabbricato.
Secondo il Collegio nella lettura della disposizione normativa di che trattasi occorre distinguere tra parcheggi pertinenziali realizzati nel sottosuolo degli immobili o nei locali siti al piano terreno dei fabbricati e parcheggi realizzati nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato.
Nel primo caso la norma, nella sua formulazione testuale, specifica come tale facoltà sia espressamente riconosciuta ai proprietari dell’immobile; diversamente, il secondo periodo della disposizione, relativo ai parcheggi da realizzarsi nel sottosuolo delle aree pertinenziali, non prevede indicazione alcuna del soggetto cui compete, in via esclusiva, tale realizzazione.
Evidentemente – è spiegato nel corpo motivazionale della decisione – il legislatore ha ritenuto di non dover limitare ai soli a proprietari la legittimazione a chiedere il permesso per la realizzazione di parcheggi pertinenziali non potendo escludersi aprioristicamente che le “aree pertinenziali esterne” al fabbricato siano appartenenti a soggetti diversi dai proprietari dell’immobile.
Piuttosto, è stato osservato, si tratta di attribuire uno specifico significato alla locuzione “aree pertinenziali esterne” che, secondo i magistrati amministrativi, deve discostarsi dal concetto civilistico di pertinenza.
Il rapporto di pertinenzialità, nell’ambito della normativa in commento, non evoca un rapporto di accessorietà o asservimento tra area esterna e fabbricato necessariamente preesistente all’intervento realizzativo dei parcheggi interrati quanto piuttosto la semplice instaurazione di uno stabile legame tra parcheggio e unità immobiliare, in forza del quale non possa più disporsi dei parcheggi separatamente dall’immobile, quindi suscettibile anche di non preesistere all’intervento e di essere creato solo in un momento successivo alla realizzazione del parcheggio medesimo.
Il Collegio, richiamando «il noto insegnamento secondo cui la nozione edilizia di pertinenzialità ha connotati significativamente diversi da quelli civilistici,
assumendo in essa rilievo decisivo non tanto il dato del legame materiale tra pertinenza ed immobile principale, quanto il dato giuridico che la prima risulti priva di autonoma destinazione e di autonomo valore di mercato e che esaurisca la propria destinazione d'uso nel rapporto funzionale con l'edificio principale, così da non incidere sul carico urbanistico (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2009, nr. 5509; id., 23 luglio 2009, nr. 4636; id., 7 luglio 2009, nr.
3379)», ha chiarito che «la pertinenzialità che il legislatore ha inteso
considerare in questo caso non è tanto quella materiale esistente tra l'edificio e l'area (sottostante, interna o esterna) destinata ad accogliere il parcheggio, ma quella giuridica esistente tra ciascun singolo posto auto da realizzare e una specifica unità immobiliare, nel senso di creare fra di essi un nesso di inscindibilità: ciò che è coerente con la ratio della legge n. 122 del 1989, che è uella di venire incontro al bisogno di parcheggi dei residenti nelle aree urbane evitando al tempo stesso operazioni speculative».
Ha quindi dichiarato legittimo il titolo edilizio rilasciato ad una impresa di
costruzioni, tenuto conto:
1. che già al momento della richiesta di concessione la società istante, all'esito di una attenta ricerca di mercato, avesse ricevuto una serie di «prenotazioni» da parte di proprietari di immobili situati nelle immediate vicinanze, i quali dunque avevano manifestato il proprio interesse ad acquistare i posti auto;
2. che, al momento del rilascio della concessione edilizia, il Comune subordinò espressamente l'avvio dei lavori alla produzione di apposito «atto unilaterale d'obbligo» avente a oggetto proprio la destinazione di ciascun box a pertinenza di una specifica unità immobiliare, ciò che fu regolarmente ottemperato dalla società istante;
3. che, di fatto, dopo la loro realizzazione i 25 box sono stati tutti acquistati da proprietari di unità immobiliari della zona, con espressa menzione nell'atto di vendita e nella relativa nota di trascrizione del ridetto vincolo di pertinenzialità.
Secondo i giudici, che hanno ribaltato l’orientamento del Tribunale di primo grado, questa previsione rende necessaria una interpretazione estensiva della legge 122.
Visto che devono essere realizzati ad uso esclusivo dei residenti, i box costruiti devono essere ceduti a proprietari di immobili esistenti in zona. Il vincolo pertinenziale si verifica quindi ex post.
A differenza dei parcheggi situati nel sottosuolo o al pian terreno dell’edificio, che devono essere realizzati dai proprietari dell’immobile, quelli esterni ai fabbricati possono essere costruiti anche da soggetti terzi, ferma restando la possibilità di derogare agli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi vigenti.
Le aree pertinenziali che ospitano i parcheggi, inoltre, non devono necessariamente trovarsi in rapporto di immediata contiguità con l’edificio di riferimento, potendo anche appartenere ad un soggetto diverso dal proprietario dell’immobile principale.
Elemento che non fa venir meno il vincolo di pertinenza.
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